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司法改革：法官的改變和困惑

來源：人民網發布時間：2014-11-04 11:05:00

地方實踐“依法治國”七看點（五）

司法改革：法官的改變和困惑

編者按：

第一次專門研究法治建設的中央全會，第一個關于加強法治建設的專門決定，黨的十八屆四中全會召開，在建設社會主義法治國家的征程上樹起一座新的里程碑。黨的十八大以來，中國面對的改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有，人民群眾對法治的期待和要求之高前所未有。

人民網記者近期走訪了上海、廣東、四川、浙江、湖南幾個省市，從立法監督、行政執法、司法改革等幾個方面多個角度進一步了解各地依法治國實踐的情況，發現各地創新經驗，探討依法治國在地方實踐中需要攻克的難關。

十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。推進嚴格司法，堅持以事實為根據、以法律為準繩，推進以審判為中心的訴訟制度改革，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。

今年6月，中央決定就完善司法人員分類管理等4

項改革，在上海、廣東等6省市先行試點。人民網記者近期前往上海、四川等地調研發現他們針對改革內容都作出了嘗試。從6月到11月，司法體制改革試點工作開展不到半年時間，各試點地區盡管有困難、有阻礙，但都在探索中前進。

法官、檢察官“跳出”普通公務員序列

目前，一部分人是通過公務員考試進入司法系統在法院或者檢察院工作的。“法官、檢察官應不應該是公務員？”近年，不斷有學者提出把法官、檢察官從公務員中剝離出來，管理去行政化，采用區別于公務員的獨立管理制度。

2014年6月，中央司法體制改革領導小組辦公室負責人在接受采訪時透露，長期以來，我國對司法人員實行與普通公務員基本相同的管理模式，不能充分體現司法職業特點，不利于建設政治素養好、專業素質高的職業化司法隊伍，不利于把優秀人才留在司法一線。而且，在法院、檢察院工作的人員并不都是法律意義上的司法人員。因此，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》提出，對司法人員實行分類管理，把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，司法行政人員，對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度，解決目前法官、檢察官隊伍大、門檻低的問題。這意味著，法官、檢察官將不再按照公務員序列進行管理，而是啟用單獨的序列。

日前，四中全會決定，加快建立符合職業特點的法治工作人員管理制度，完善職業保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業職務序列及工資制度。記者通過采訪獲悉，不同地區的司法工作人員對此都抱很大期望。

作為全國深化司法體制改革先行先試的地區，上海是全國檢察院第一家試點的單位。上海市人民檢察院檢察長陳旭表示，從2016年起，上海市院將統一實施全市檢察人員的招錄工作，嚴格執行分類招錄、分類管理。陳旭稱，2015年將在全市推進檢察改革試點工作，健全檢察官依法履職的薪酬制度和職業保障制度。建立有別于普通公務員的檢察人員薪酬制度是一項系統工程，需要深入調研，既要在原有基礎上提高檢察官的職業待遇，與改革后檢察官承擔的壓力與責任相一致，又要兼顧其他檢察人員的職業保障，保持相對平衡。

成都武侯區人民法院立案大廳

員額制：哪些法官將被“縮水”？

今年7月，最高法院發布的“四五綱要”明確提出“建立法官員額制，對法官在編制限額內實行員額管理”。按照最近公布的上海市司法改革試點方案，上海法院擬設置3至5年的過渡期，逐步將法官、審判輔助人員、行政管理人員的員額比例控制到33%、52%和15%。盡管上海只是試點，但這個改革方案還是有很強的示范效應。在我國多數法院中，法官比例都超過33%。除正常離職、退休的人員外，今后哪部分人將被納入“縮水”的員額？

10月16日，上海市高院法宣處處長張冠群在采訪中告訴記者，現在上海的法官大概占法官工作人員的51%左右。但是有一部分不在審判崗位。“比如，我也是法官，但不是一線審判人員，在線辦案的法官大概有40%多一點。”這樣，如果執行33%的員額制比例，還是會有將近10%的一線法官“縮水”。到底誰來做這個10%？張處長介紹，“上海會對先征求法官的意見，比如我是有法官資格的，我想回到法官崗位上，可以先報個‘志愿’。做法官平均每年要辦150個案件，工作量很大。有些年紀大的工作人員可能不想繼續干法官。還有一些年輕的法官會成為法官助理。”

法官人員減少以后，如何解決“案多人少”的問題？張處長介紹，有由“法官助理”來為法官“減負”。“以前大學生進入法院之后開始做書記員，書記員兩年之后就當法官了，現在把時間延長了，做了一、兩年書記員以后，就會成為法官助理，跟著老的法官做一些輔助性的工作。”

記者了解到，在上海“33%”也不是一個恒定的比例。按照上海方案，法官員額應當根據三級法院的審級職能，以及不同區域法院的案件變化情況，進行適當的調整。

2013年11月，基層法院成都武侯區法院開始啟動司改試點工作，建立法官員額制的專業化審判庭之構架，一個專業化審判庭配備1名庭長、2名獨任法官、3名程序法官或法官助理，3名書記員，即1:2:3:3的配置原則。執行庭法官和助理書記員按1:1配備，一線法官人數從71名減到50名。

一位在武侯區法院工作多年的法官對記者說，建立專業化審判庭，固定了團隊后，確實對等待晉升為法官的司法輔助人員是個沖擊，會有“看不到頭，是不是熬不出來”的困惑。四中全會提出，上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優秀法官、檢察官中遴選。如果上級法院能夠能減少招錄，而是從基層法院選才補充，在解決優秀法官晉升通道問題的同時，大大增加基層法官的工作積極性，對員額制也是一種補充。

最高法院司法體制改革領導小組辦公室主任賀小榮曾表示，目前法官隊伍中，特別是在中西部的一些基層法院，確實存在著法官素質參差不齊的現象。把最優秀的法官留在現有體制內，讓他們在法官崗位上更好地工作，更公正地審判案件，有更廣闊的晉升通道，這個就是改革的出發點。

成都武侯區人民法院訴訟服務

擔子重了，待遇呢？

2013年12月26日，最高人民法院印發了《關于審判權運行機制改革試點方案》，作為試點法院之一，成都中院在各個審判業務部門設立多個固定合議庭，并直接將院庭長、審委會委員編入合議庭擔任審判長。自去年12月中旬起，共設立71個固定合議庭，其中副院長、審委會委員、庭長、副庭長擔任審判長的合議庭共43個。據成都中院審判管理辦公室主任吳紅艷介紹，改革試點以來，99.32%的案件由合議庭自主裁判，僅0.68%的案件由審委會討論決定；各試點基層法院審委會討論案件比例均不足結案數的1%，大量案件實現了由獨任法官、合議庭獨立自主裁判。

法官工作量有多大？沈璟晶法官是成都市武侯區法院的審判長兼副庭長。作為基層法院審判長，沈法官在簽發判決書、參與討論案件等工作的同時，每年審結案件200件左右。“法官人均審結案件300

件左右，試點正式運行到現在八個月的時間，審結超過300件案件的法官已有2人，超200件的已有20人。其中，審結量最大的法官已經審結案件338件。”沈法官介紹。

“2008年研究生畢業進入法院，從擔任書記員、法官助理開始，2010

年任助理審判員，從擔任法官至今，作為獨任法官每年大概審理300多接近400件案件。”這是武侯區法院劉潺潺法官的從業經歷，與沈法官不同的是，她是在這次改革中由普通法官通過考試晉升為審判長的。截止到今年6月底，已經結案200多件。

同樣作為改革試點，在武侯區法院，審判長不僅是為審理某一具體案件而臨時設定的，而是一個固定團隊中的“頭兒”，在專業化審判庭中占主導地位，負責普通程序案件的審理。沈庭長就是在這次改革中完成了身份的轉變，從以前只是副庭長，變成了現在的審判長。針對轉變，沈璟晶告訴記者，以前庭長雖也參與少量案件的審理，更多的是承擔行政事務，在法院中起著承上啟下的作用，實行審判長責任制而轉為審判長后，由支部書記負責幾個合議庭的行政事務，庭長或副庭長轉任審判長后，就能把全部的精力用在審案上，回歸到了法官的本色。

從過去裁判文書都由院長、庭長簽發，到現在要求主審法官獨任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長簽發。改革賦予了法官更大的權利，但這在一定程度上法官也承擔了更多的責任。“我感覺自己承擔得更多了，包括一些本不應由法官承擔的工作，例如調研、信息任務也會計入聯動考核。”沈法官坦言，法官較以前承擔的責任和壓力更重了，但目前只是身份的轉變，工資暫時沒有變化。劉法官告訴記者，2014年7

月擔任審判長以來，個人承辦的案件數量沒有擔任獨任法官時多，但更多的注意力也是關注在整個合議庭案件的審理和文書的簽發上。

很多法官表示，待遇問題是對此次司法改革的最大顧慮。對于責任和待遇的關系，劉法官表示，權責相適應，這是基本的法律理念。讓審理者裁判，讓裁判者負責，是司法裁判的應有之意。權力、責任、待遇是不同的范疇，責任大待遇就需要提高，這實際是個偽命題，在待遇的問題上，也需要結合我國的社會、經濟發展的情況及一個地域的普遍的收入等狀況綜合考慮，法官僅是作為一種社會職業，責任重大是和審判權力相適應的，責任和待遇有一定關系，但絕不是等比關系。另外從長遠來看，法官待遇需就目前相對提高，也是一個司法的世界性趨勢，也獲得了司法界和社會各界的認同，這是一個趨勢但不可能一蹴而就，也不能因為目前的待遇而因噎廢食。

人財物統一管理不等于“垂直管理”

“基層法院的上級太多，有時候真不好處理。”一位在基層法院工作多年的法官坦言，打破地方化和行政化的管理體制，才能使法官更好的辦案。日前，十八屆中央委員會第四次全體會議作出決定，改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。

司法地方化頑疾長期被人詬病，地方法院、檢察院人財物高度依賴當地政府，使得重大案件公訴和審理容易受到地方干擾。省以下地方法院、檢察院實行“人財物統一管理”，是指將基層司法機關的管理權交由省級。四中全會決定，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。對于司法地方化，這無疑又是一劑猛藥。如果省級司法機關掌握人財物管理權，是否會造成“垂直管理”？最高法院相關負責人在接受采訪時表示，省以下地方法院人財物統一管理，并非法院內部的“垂直管理”。

據中央司改辦相關負責人介紹，省級統管是對司法管理體制的一項重大改革，情況復雜，需要根據不同地區的經濟社會發展情況，進行試點，積累經驗后再逐步推開。

“上海將建立全市各級檢察院的檢察官市級統一管理體制，在市檢察院成立檢察官遴選委員會工作辦公室，負責統一制定各級檢察官任職標準，并根據缺額情況定期組織檢察官遴選工作。”上海市檢察院檢察長陳旭告訴記者，今后檢察官助理任滿5年就可以擇優遴選為檢察官。市分院沒有基層工作經驗的檢察官助理要交流到基層院擔任檢察官；上級院檢察官原則上從下級院主任檢察官和特別優秀的檢察官中擇優遴選；檢察官可以從優秀律師、法律學者及其他法律工作者等專業法律人才中公開選拔或調任。目前，正在與法院一起面向社會公開遴選高級檢察官。接下來還將開展司法改革后第一批檢察官的選任工作。

專家:司法改革各項制度機制落實仍需摸索

針對司法改革情況，參與此次調研的中國社會科學院法學研究所田禾研究員指出，司法是維護正義的最后一道防線，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，也是深入推進依法治國的必然要求。為此，既要通過推行司法公開，完善監督機制，規范司法審判流程，做到讓審理者裁判、讓裁判者負責，使司法權真正起到定分止爭、維護公平正義的作用；又要不斷提升法官、檢察官的整體水平，讓更多優秀的法律專業人才充實到這個崗位上來。近年來，黨和國家一系列的司法改革舉措正是圍繞這一點來謀劃的。

田禾也指出，目前的設計比較理想，但各項制度機制的落實仍需要不斷摸索。比如，四中全會提出將案件受理制改為登記制，這意味著案件應立必立，不但會導致員額制實施后，案多人少的矛盾會進一步加劇，而且，也對各級黨委依法執政、各級政府依法行政提出了更高的要求。因為，畢竟立案難的問題絕不僅僅是法院不愿、不敢、不能受理案件那么簡單，而更多的是受理后難以進行審理、裁判和執行。田禾還指出，員額制的改革還要防止一批中青年業務骨干因為晉升空間被壓縮、工資待遇難提升而離開法官、檢察官崗位，造成人員流失、甚至出現斷層。

她認為，改革固然總要損害一部分人的利益，但改革更應考慮做加法，而不是做減法，改革要取得成功，必須讓更多的人受益，使奔命于司法一線的法官們有穩定的發展環境，也使他們能夠有職業自豪感和受到尊重。同時，她還建議，司法改革事關國家法治建設大局，各項方案的出臺，應當廣泛征求意見，聽取各個領域的人員的看法，尤其是，要認真聽取來自基層，來自司法第一線的廣大法官、檢察官的心聲，讓被改革者的意見、訴求得到充分的反映和回應，而不能忽視甚至無視他們這么巨大的一個群體的實際情況。

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