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崔晗:組織內的外部監督應成為黨內監督重要原則

來源：中國紀檢監察報發布時間：2016-09-15 09:58:00

黨內監督是中國共產黨自身建設的難題，難就難在執政黨如何有效地自己監督自己。學習毛澤東在《抗日游擊戰爭的戰略問題》中提出的“內線作戰中的外線作戰”軍事思想，不妨將黨內監督視為“戰略的內線作戰”，將對某一具體黨組織及其成員的監督視為“戰役和戰斗的外線作戰”，進而可以提出一個黨內監督的新原則——組織內的外部監督。這一原則的提出，將對黨內監督工作的理論、體制、機制、制度建設產生重要影響。

組織內的外部監督的基本定義

組織內的外部監督作為黨內監督的一個原則，其基本概念是，在中國共產黨中央委員會的領導下，對黨的地方組織、黨的基層組織、黨組及其成員實施監督，由這個黨組織之外負有監督責任的黨的組織、機構和人員進行。

組織內的外部監督不是在黨內建立反對派、別動隊。其監督權力有所轉移，但不變更黨的地方組織、基層組織和黨組基本的地位、職權、作用。其監督方式，堅持以政黨的方式進行，不搞黨內公檢法。其根本目的，是克服權力干擾、利益干擾、人情干擾，提高監督工作的有效性。

組織內的外部監督不是排他的。作為某一個具體的黨組織，其原有的內部監督仍然存在。比如，在民主集中制原則下的相互監督，領導班子內分管紀律檢查工作成員的監督，黨員按照權利義務提出建議、揭發檢舉、向上級組織報告，等等。

組織內的外部監督也不僅僅是上級對下級的監督。上級對下級的監督是一種縱向的監督，組織內的外部監督則包括了縱向和橫向的監督，強調的是內部與外部的區別，把一部分監督權從黨的地方組織、基層組織和黨組內部分離出來，對其實行多維度的異體監督，有利于解決上級監督的疏漏和內部監督的弱化。

組織內的外部監督的實踐基礎

組織內的外部監督作為一種監督原則，是一種理論創新，但黨內監督的鮮活實踐，早已為其打下了堅實的基礎。這些實踐措施，有些屬于上級對下級的監督，有些則不完全屬于這個范圍。

2003年12月中央頒布的《黨內監督條例（試行）》規定了監督的10項制度，其中重大問題的報告與請示、信訪處理、巡視、輿論監督等，都可以歸入從外部對黨委（黨組）進行監督的范圍。黨的十八大以來，更是措施頻出，越來越趨向于強化上級對下級的監督，來解決內部監督效果不好的問題。影響最大的就是“兩個為主”“兩個全覆蓋”和《中國共產黨問責條例》。

按照規定，黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。2013年11月黨的十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了強化上級紀委對下級紀委的領導的“兩個為主”：查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告；各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。限制了黨委（黨組）對自身存在問題的自由裁量權和處置權，增加了各級紀委的相對獨立性和權威性。

《決定》還明確規定了加強派駐紀檢機構和巡視工作的“兩個全覆蓋”：全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，派駐機構對派出機關負責，履行監督職責；改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。實踐中，中央和省級派出紀檢組多采用對幾個部門綜合派駐的方式，其人員的人事任免、經費保障等全部由派出紀委負責，不再參與駐在部門的工作分工，減少干擾專司監督；中央巡視組在巡視省部級黨委（黨組）的過程中，向下延伸一級到兩級，實現了深化對省部級的了解和向下延伸監督的作用。

2016年6月中央政治局會議通過的《中國共產黨問責條例》，更是努力把上級對下級的監督推進到剛性化的階段。

近年來，很多市、縣針對基層直屬部門單位小、人員少、人情重、監督力量分散薄弱、監督效果不好的情況，把派駐紀檢組從駐在部門剝離出來，成立了聯系若干部門的紀工委或協作組；有的試點單位干脆把派駐人員全部收歸派出紀委，實現集中的、規模化的、專業化的管理；在全覆蓋的問題上，實現了有效監督工作的全覆蓋，而不是簡單的監督人員的全覆蓋。加大了外部監督的力度，效果特別明顯。

組織內的外部監督的必要條件

采取組織內的外部監督是有條件的，這些條件中國共產黨已經具備。

必須有布局的空間。把監督的主要或部分權力從一個黨組織內部分解出來，由縱向或橫向的其他力量來行使，為的是避開“同體監督”的種種弊端。縱向上應當有一級甚至二級以上的空間，橫向上則應當以“關聯不多”做最低空間標準。我黨8800余萬黨員所在的各級黨組織，與整個國家的行政、司法、事業、國企等單位基本匹配設置，空間大到了任何個人無法左右的程度，給組織內的外部監督提供了布局的足夠空間，完全可以組織起多維度的監督制約。這種優勢是世界上其他所有黨派都不具備的。

必須有實際的需求。有需求才有動力。在長期執政的環境下，地方黨組織、基層黨組織、黨組自我監督的效果弱化，出現了內部監督難、一把手監督難、監督者與被監督者同化等情況。而很多在管理層面的努力，提要求、定制度、搞教育、抓整改，效果不盡理想。向改革尋思路、要效果，已經成為全黨的一種共識，一種迫切的需求。

必須有懲戒的支撐。沒有懲戒監督就沒有意義。內部監督“拉下臉”很難，“打板子”更難，因此才會功能弱化。外部監督一定要把懲戒這個“脊梁”挺起來，才能實現使監督更有效的目的，否則什么樣的原則、模式、體制、機制都是銀樣镴槍頭，不如不做。《中國共產黨問責條例》，把十八大以來從嚴治黨推到了一個新的高度，為改革監督模式奠定了堅實的基礎。

必須有頂層的推動。中國共產黨能夠解決自身存在的問題，具有自我革命的意識和能力，但不等于說每個具體的黨委（黨組）都能夠自己革自己的命。相反，我們的很多改革之所以不成功，正是由于把改革的權力賦予了地方、系統、部門自己，他們在改革中顧及利益，不能徹底革命，而是邊改革邊爭取新的利益。為了破解這一難題，中央屢出舉措，決心之大、推力之大毋庸置疑。同理，把監督自己的權力交給別人，盡管是組織內的人，也是一件不太舒服的事情；把對別人的監督權收上來，幾乎等同于觸動別人的利益，也非易事；改變一貫的模式，不同意見會非常之多。因此，強有力的頂層推動是非常必要的。

——摘自《學習時報》（崔晗）

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