來源：中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布時間：2019-09-29 08:22:21
新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）對黨內(nèi)問責工作的原則、程序、方式等作出進一步規(guī)范和完善，是黨內(nèi)問責工作的基礎性法規(guī)。《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第六條、第十一條和第四十五條對監(jiān)察問責的主體、對象、情形等作出規(guī)定，是監(jiān)察問責工作的基本依據(jù)。為進一步做深做實做細問責工作、有效發(fā)揮問責利器作用，現(xiàn)結(jié)合工作實踐和典型案例，就如何準確把握黨內(nèi)問責與監(jiān)察問責的關系，推動兩者貫通協(xié)調(diào)、有序銜接問題作粗淺探討。
一、準確把握黨內(nèi)問責與監(jiān)察問責關系
黨內(nèi)問責和監(jiān)察問責是問責制度的兩大重要組成部分，既貫徹落實了習近平總書記“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的要求，也體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一，但二者又有區(qū)別。
從適用對象上看，《問責條例》第四條、第五條規(guī)定，問責對象是黨組織和黨的領導干部。因此，黨內(nèi)問責主要針對黨組織和黨的領導干部不履行或不正確履行職責而進行責任追究。《監(jiān)察法》第三條規(guī)定“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，……依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察”，以及第十一條第三項規(guī)定“對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責”。因此，監(jiān)察問責的側(cè)重點在于追究在行使公權力過程中領導人員的履行職責不力、失職失責問題。從適用對象上看，黨內(nèi)問責的對象為黨組織和黨的領導干部，而監(jiān)察問責既涵蓋了黨員領導干部，又包含了非黨員領導干部，但僅限于行使公權力的領導干部個人。可見，在問責的對象上二者既有重疊部分，又各有側(cè)重、相互補充，但都突出針對領導干部這個“關鍵少數(shù)”群體開展問責。
從問責主體上看，《問責條例》第四條明確指出，黨內(nèi)問責的主體包括黨委（黨組）、紀委或紀委派駐（派出）機構(gòu)以及黨的工作機關。《監(jiān)察法》第十一條第三項將“對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責”明確列為監(jiān)察委員會的處置職責之一，第四十五條第三項進一步將“對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，按照管理權限對其直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議”列為監(jiān)察機關的處置方式之一，可見，監(jiān)察問責的主體是監(jiān)察機關或者有權作出問責決定的機關，突出了監(jiān)察機關的主體地位。綜上，在紀委監(jiān)委合署辦公的體制下，對于黨的領導干部失職失責問題，紀委在履行好監(jiān)督專責的情況下，協(xié)助同級黨委開展黨內(nèi)問責，同時也可由監(jiān)委根據(jù)實際情形直接實施監(jiān)察問責，使執(zhí)紀執(zhí)法貫通起來形成有機統(tǒng)一的整體，構(gòu)筑起完善的國家監(jiān)督體系。
從問責方式上看，《問責條例》第八條明確規(guī)定，黨內(nèi)問責對黨組織的問責方式包括檢查、通報、改組；對黨的領導干部的問責方式包括通報、誡勉、組織處理、紀律處分。相較修訂前，刪除情形限定，使其適用范圍更廣，更有利于日常監(jiān)督。監(jiān)察問責的方式雖然在《監(jiān)察法》中沒有具體列出，但在《公職人員政務處分暫行條例》第十七條中予以明確，即監(jiān)察機關可以依據(jù)或參照《問責條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等規(guī)定，按照管理權限作出通報批評、誡勉、停職檢查、責令辭職等問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出降職、免職等問責建議。
二、推動兩者貫通協(xié)調(diào)、有序銜接的探索與實踐
從問責主體、對象、情形等方面綜合來看，黨內(nèi)問責和監(jiān)察問責相輔相成、有機統(tǒng)一，但二者在一定程度上又存在競合關系，在實踐中應當如何適用、如何協(xié)調(diào)、如何銜接，以實現(xiàn)問責功能的最大化，筆者認為宜從兩個方面進行考慮。
首先，從適用性來看。《監(jiān)察法》的監(jiān)察對象是所有行使公權力的公職人員，是行使公權力時應當遵循的法律底線，作為行使公權力的黨員領導干部也必須遵從，也就是說，監(jiān)察問責可以適用于黨員領導干部。在實踐中，應綜合考慮問責對象的身份、失職失責情形、問題性質(zhì)、問責效果等方面情況，決定適用黨內(nèi)問責還是監(jiān)察問責；對黨內(nèi)無職務卻有行政職務的領導人員可以考慮側(cè)重開展監(jiān)察問責；對于履行公職的非黨員領導人員，則應依據(jù)《監(jiān)察法》第十一條、第四十五條，直接開展監(jiān)察問責。比如，在2018年12月，北京市某大學土木建筑工程學院實驗室發(fā)生爆燃，造成3名學生遇難，6名相關責任人分別受到黨內(nèi)、監(jiān)察“雙問責”。其中，學院黨委書記馬某作為學院實驗室安全工作的第一責任人，履行全面從嚴治黨主體責任不力，受到黨內(nèi)嚴重警告處分；學院院長、副院長等5名相關責任人（其中非黨員3人）因履行日常監(jiān)管責任不到位、制度建設不完善、工作嚴重失職等問題被追究領導責任，受到記過、降級等政務處分。
其次，從紀法銜接方面來看。黨的領導干部履行管理、監(jiān)督職責不力，管黨治黨不力，職責范圍內(nèi)發(fā)生嚴重事故、事件，造成重大損失或者惡劣影響情節(jié)較重的，對負有主要領導責任的班子主要負責人和直接主管的班子成員，在采取第三種形態(tài)給予黨紀重處分或者重大職務調(diào)整的同時，也應給予相應的政務處分，從而實現(xiàn)黨內(nèi)問責與監(jiān)察問責同向發(fā)力、黨紀國法雙施雙守，以強力追責問責倒逼責任落地落實落細。比如，自2009年7月起，某國企二級企業(yè)下屬公司擅自以企業(yè)管理委員會、企業(yè)監(jiān)督委員會領導企業(yè)經(jīng)營管理，長期脫離上級黨組織領導和監(jiān)督，黨的領導虛化，黨的建設缺失，管黨治黨不力，經(jīng)營管理失管失控。該二級企業(yè)主管領導被給予撤銷黨內(nèi)職務處分和政務撤職處分“雙問責”。（北京市紀委監(jiān)委黨風政風監(jiān)督室主任 肖颯）