來源：學習時報發(fā)布時間：2021-01-02 17:26:58
黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的規(guī)矩，黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建越來越成為全黨上下和社會廣泛關(guān)注的熱點。但是黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)體系的概念是隨著理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新不斷充實的，其相關(guān)概念進行了一個分化、組合、變遷的過程，最后整合為“黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)體系”，并經(jīng)過制度化過程加以確認，最終確立下來的科學范疇。
中國共產(chǎn)黨革命時期“黨內(nèi)法規(guī)”概念的形成
我們黨始終高度重視黨的制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)的理論和實踐是隨著黨的建立、發(fā)展而不斷形成和完善的。在革命時期，“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念最早是由毛澤東在1938年黨的六屆六中全會時提出。毛澤東在報告第七部分《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中講到黨的紀律時提出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動”。這一時期，毛澤東已經(jīng)使用了“黨規(guī)”和“黨的法紀”的概念，并把黨規(guī)納入黨的法紀的一部分。但是，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)主要是在紀律的層面上使用的。在這次會議上，中共中央通過的《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》等重要的黨內(nèi)文件就是“較詳細的黨內(nèi)法規(guī)”的具體形式，分別規(guī)定了從中央到地方各級黨部工作的任務(wù)、職責范圍和紀律，對于促進黨的團結(jié)統(tǒng)一發(fā)揮了重要作用。劉少奇在黨的歷史上也多次論及黨內(nèi)法規(guī)。他在黨的六屆六中全會上所作的《黨規(guī)黨法的報告》，是黨的領(lǐng)導人第一次使用“黨規(guī)黨法”的名稱，并專門就這一問題作專門性報告。1945年，劉少奇在黨的七大上所作的《關(guān)于修改黨章的報告》中使用“黨的法規(guī)”的提法。劉少奇一方面將黨章與黨的法規(guī)并列，與毛澤東將黨內(nèi)法規(guī)視為較詳細的規(guī)范是一致的；另一方面，這里所提到的黨內(nèi)法規(guī)不再局限在紀律層面上，還規(guī)定黨的組織形式與工作方法、黨的內(nèi)部生活的規(guī)則，這就逐步拓展了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與外延。這一階段黨的活動多通過指導文件的形式進行指揮運作，黨內(nèi)法規(guī)只是散見于黨的文件中。在制定上，黨內(nèi)法規(guī)主要是把黨的組織建設(shè)和紀律要求以文件形式表現(xiàn)出來，政治性強，但規(guī)范性還有待提高。在執(zhí)行中，黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的背后突出體現(xiàn)為領(lǐng)袖個人的威信和黨中央的權(quán)威，其實施與執(zhí)行基本上靠黨員和組織的自律和自覺。
中國共產(chǎn)黨建設(shè)和改革時期對“黨內(nèi)法規(guī)”概念的發(fā)展
新中國成立之后，黨中央更加重視黨內(nèi)法規(guī)的地位與作用。毛澤東1955年在中國共產(chǎn)黨全國代表會議上，把黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)并列作為黨內(nèi)重要原則的體現(xiàn)，一方面強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)的重要性，另一方面也體現(xiàn)了對兩者功能定位進行區(qū)分的科學認識。黨的十一屆三中全會，鄧小平再次重申黨規(guī)黨法的重要性，強調(diào)了黨規(guī)黨法在黨的建設(shè)中的地位，并第一次把黨規(guī)黨法與國家法律放在同等重要的地位，并將黨規(guī)與國法進行明確的區(qū)分，探討了我們黨成為執(zhí)政黨之后所面臨的黨規(guī)與國法關(guān)系的嶄新命題。
在1987年召開的黨的十三大上，我們黨明確提出在新的歷史條件下，要切實加強黨的制度建設(shè)，實現(xiàn)在黨的建設(shè)上走出一條“不搞政治運動而靠改革和制度建設(shè)”的新路。1990年，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，正式使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一名稱。在該條例中明確界定了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，這是中國共產(chǎn)黨首次以黨內(nèi)立法的形式來規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)，首次規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的概念、名稱、適用范圍和制定程序等，標志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作從此走上了規(guī)范化軌道。1992年黨的十四大修改黨章，把黨的各級紀委的主要任務(wù)是“維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”，修改為黨的各級紀委的主要任務(wù)是“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，“黨內(nèi)法規(guī)”自此正式寫入黨章。
在改革開放新時期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)無論從思想上、理論上還是實踐上，都有顯著進展。中央在黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等方面都做了卓有成效的工作，黨內(nèi)生活、黨內(nèi)關(guān)系的許多方面已經(jīng)穩(wěn)定和常態(tài)化，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念逐漸深入人心，并開始提出“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的概念，但是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)還存在很多模糊認識，黨內(nèi)法規(guī)體系仍不夠完善。
中國特色社會主義新時代對“黨內(nèi)法規(guī)體系”概念的完善
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨，不僅進一步突出制度建設(shè)的重要性，而且對黨內(nèi)法規(guī)的獨特作用進行了突出和強調(diào)，在治國理政實踐中總結(jié)了一系列推動黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的規(guī)律性認識。實踐的推進和理論的發(fā)展，使得全黨上下對黨內(nèi)法規(guī)的認識更加深入，逐漸形成治國必先治黨、治黨務(wù)必從嚴、從嚴必有法度、法度必求完備的共識。
準確界定黨內(nèi)法規(guī)概念。雖然在黨的歷史上，曾于1990年制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和2013年制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，分別以黨內(nèi)法規(guī)的形式界定“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，推進了黨內(nèi)法規(guī)制定工作制度化、規(guī)范化。但是很長一段時間，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念在學界認識上還存在差異。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，隨著實踐的探索黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵外延逐漸明確，在理論上對黨內(nèi)法規(guī)的認識更加準確。
2019年，按照黨的十九大以來習近平總書記對堅持依規(guī)治黨、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指示精神，同步修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，并制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，對黨內(nèi)法規(guī)工作進行了全鏈條的制度規(guī)范，是做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本遵循，也是從“有規(guī)可依”邁向“良法善治”標志性文件。《條例》第三條規(guī)定根據(jù)黨的十八大以來的實踐發(fā)展賦予了黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵新的時代特色，從黨內(nèi)法規(guī)的主體、本質(zhì)、內(nèi)容、保障、形式和屬性六個方面更加全面準確地闡明了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵外延。這個定義凝聚了全黨對黨內(nèi)法規(guī)的科學共識，是中央所提出的具有規(guī)范效力的定義，也是最權(quán)威、最準確的關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”概念的界定。
統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。黨的十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作不斷提速，有規(guī)可依的任務(wù)基本實現(xiàn)，但是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性還不夠，需要按照黨中央對新形勢下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計和系統(tǒng)安排，加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，進一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。
2013年，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》在工作目標中要求“建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，這是黨的歷史上第一次對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提出了明確的時間表與目標，標志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作從此走上體系化道路，并在綱要指導思想部分強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的基本原則。2014年黨的十八屆四中全會提出把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，科學界定了黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律規(guī)范體系、中國特色社會主義法治體系的關(guān)系。
2017年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》是黨的歷史上第一個黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)綱領(lǐng)性文件，對加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提出明確要求、作出統(tǒng)籌部署。首先，權(quán)威界定黨內(nèi)法規(guī)制度體系概念，這個概念把過去文件中分散表述的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)成要素有機整合，并增加了對黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成要素外在形式（準則、條例等）的表述，進一步強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)體系是系統(tǒng)集成、彼此銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體性特征。其次，明確要求“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，實事求是地對黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)目標進行了規(guī)劃。再次，對黨內(nèi)法規(guī)制度體系進行頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，提出“1+4”的基本框架。這是中央第一次從橫向上明確了黨內(nèi)法規(guī)體系，這種對黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建，凸顯了黨章的統(tǒng)領(lǐng)地位，對現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度進行有效梳理和分類，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的科學性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。特別是將組織法規(guī)制度和黨的領(lǐng)導法規(guī)制度各自單獨成塊，貫徹了習近平總書記提出的“夯實黨執(zhí)政治國的組織制度基礎(chǔ)”“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”的重要思想，體現(xiàn)了黨對法規(guī)認識角度的新變化和黨建理論的發(fā)展，對推動形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要指導作用。
2017年，黨的十九大報告指出，“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，一方面強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系調(diào)整領(lǐng)域包括黨的領(lǐng)導和黨的自身建設(shè)兩個方面；另一方面比之前所提出的建設(shè)要求的表述增加了“加快”二字，凸顯了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)任務(wù)的緊迫性。
2019年，黨的十九屆四中全會提出“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，較以往建設(shè)目標的表述減少了“比較”和“制度”兩個詞組。“黨內(nèi)法規(guī)體系”的精準表述，明確區(qū)分了黨內(nèi)法規(guī)體系與黨內(nèi)制度體系，相對于范圍更廣的黨的制度，黨內(nèi)法規(guī)的定型、完備水平要求更高。形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標要求，凸顯了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)更高標準的建設(shè)要求。
“黨內(nèi)法規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)體系”作為依規(guī)治黨的核心概念，其自身表述的變化與內(nèi)涵演進不只是文本話語的變動，而是全面從嚴治黨、制度治黨、依規(guī)治黨偉大實踐的科學總結(jié)，是我們黨以改革創(chuàng)新精神推動理論建構(gòu)的成果體現(xiàn)。（呂品）