夯實鄉(xiāng)村振興法治基石
來源：中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布時間：2021-06-01 16:10:48
“中原糧倉”河南迎來夏糧收獲季，小麥收割陸續(xù)開始。圖為寶豐縣龍王溝鄉(xiāng)村振興示范區(qū)的一處麥田，農(nóng)機手正操作收割機將收獲的小麥裝車。新華社記者 李嘉南 攝
2021年2月25日，北京市朝陽區(qū)太陽宮北街1號，國家鄉(xiāng)村振興局牌子正式掛出。（圖片來源：視覺中國）
6月1日起，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》正式施行。該法是我國第一部直接以“鄉(xiāng)村振興”命名的法律，也是一部全面指導和促進鄉(xiāng)村振興的法律，共分總則、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐等10章74條。
今年是中國共產(chǎn)黨成立100周年，也是實施“十四五”規(guī)劃、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一年，以習近平同志為核心的黨中央帶領全國各族人民打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，“三農(nóng)”工作重心迎來了歷史性轉移，全面推進鄉(xiāng)村振興成為未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主要方向。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題。出臺鄉(xiāng)村振興促進法有何重要意義？該法規(guī)定了哪些保障和推動鄉(xiāng)村振興的制度措施、體制機制和政策體系？記者進行了采訪。
鄉(xiāng)村振興促進法是黨中央關于鄉(xiāng)村振興重大決策部署的法律體現(xiàn)
5月30日，河北省鄉(xiāng)村振興局在石家莊掛牌成立。此前重慶、安徽、四川、河南等省市的鄉(xiāng)村振興局也紛紛掛牌亮相……2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，當天下午，國家鄉(xiāng)村振興局掛牌亮相，開啟全面推進鄉(xiāng)村振興的嶄新時代。
全面推進鄉(xiāng)村振興，離不開強有力的法治保障。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，黨中央、國務院多次明確提出要強化鄉(xiāng)村振興法治保障，抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興促進法的有關工作。對此，中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬表示，通過立法方式促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，既是黨中央的要求，也是實踐的迫切需要。
2020年6月，鄉(xiāng)村振興促進法草案提請十三屆全國人大常委會第十九次會議初次審議。經(jīng)過三次審議，于今年4月29日十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過，并于6月1日起正式實施。
翻開鄉(xiāng)村振興促進法，堅持黨管農(nóng)村工作，毫不動搖堅持和加強黨對農(nóng)村工作的領導的原則貫穿始終。比如，第一章《總則》中明確規(guī)定，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應當堅持中國共產(chǎn)黨的領導，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，促進共同富裕等；第六章《組織建設》中規(guī)定，中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程和有關規(guī)定發(fā)揮全面領導作用。村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟，維護農(nóng)民合法權益，并應當接受村民監(jiān)督。
辦好農(nóng)村的事情、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關鍵在黨。今年以來，黨和國家推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展的腳步明顯加快：2月21日，《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》正式發(fā)布；3月，《中共中央國務院關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》公開發(fā)布；此次實施的鄉(xiāng)村振興促進法是黨中央關于鄉(xiāng)村振興重大決策部署的法律體現(xiàn)，一系列堅實舉措為全面推進鄉(xiāng)村振興保駕護航。
“鄉(xiāng)村振興促進法有一系列關于堅持黨的領導的規(guī)定，對黨在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的領導地位、鄉(xiāng)村社會治理體系中黨委的領導地位和農(nóng)村基層黨組織建設等方面都做了規(guī)定。”任大鵬說。
堅持走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，“以農(nóng)為本”“以糧為天”是立法亮點
我國有14億多的人口，吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，更是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的永恒主題。飯碗端得牢，鄉(xiāng)村振興的圖景才能更加紅火。
鄉(xiāng)村振興促進法第八條明確，國家實施以我為主、立足國內、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的糧食安全戰(zhàn)略，堅持藏糧于地、藏糧于技，采取措施不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力，建設國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，完善糧食加工、流通、儲備體系，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，保障國家糧食安全。
保障糧食安全，要害是耕地和種子。鄉(xiāng)村振興促進法為解決“兩個要害”提供了法律支撐。如第十四條規(guī)定，國家建立農(nóng)用地分類管理制度，嚴格保護耕地，嚴格控制農(nóng)用地轉為建設用地，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。第十五條規(guī)定，國家加強農(nóng)業(yè)種質資源保護利用和種質資源庫建設，支持育種基礎性、前沿性和應用技術研究，實施農(nóng)作物和畜禽等良種培育、育種關鍵技術攻關，鼓勵種業(yè)科技成果轉化和優(yōu)良品種推廣，建立并實施種業(yè)國家安全審查機制，促進種業(yè)高質量發(fā)展。
“鄉(xiāng)村振興促進法明確了我國的糧食安全戰(zhàn)略，這是完善我國糧食安全法律制度體系、提升糧食安全治理能力、壓實糧食安全主體責任、推動糧食安全政治責任落實落地的重要舉措。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員張照新說。
全面推進鄉(xiāng)村振興，是為了農(nóng)民，也要依靠農(nóng)民，“以農(nóng)為本”也是鄉(xiāng)村振興促進法的一大亮點。該法在原則上即強調，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權利和其他合法權益，調動農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，維護農(nóng)民根本利益。
縱覽鄉(xiāng)村振興促進法可以發(fā)現(xiàn)，該法是以增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活水平、提升農(nóng)村文明程度為核心的振興法，不只是促進經(jīng)濟發(fā)展，而是要推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展。如在鄉(xiāng)村治理方面，明確完善農(nóng)村基層群眾自治制度，健全村民委員會民主決策機制和村務公開制度等；在鄉(xiāng)村建設方面，加強農(nóng)村住房建設管理和服務，嚴格禁止違法占用耕地建房等；在社會保障方面完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，加強對農(nóng)村留守兒童、婦女和老年人以及殘疾人、困境兒童的關愛服務等；在公共服務方面，提出了實現(xiàn)基本公共服務均等化的明確要求。
“在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的原則方面，鄉(xiāng)村振興促進法強調堅持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權利，維護農(nóng)民根本利益。在促進農(nóng)民增收方面，也規(guī)定了發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列舉措。”中央財經(jīng)大學法學院副院長于文豪告訴記者。
著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題，更好滿足農(nóng)民群眾對美好生活的需要
國家統(tǒng)計局5月11日公布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，居住在鄉(xiāng)村的人口超過5億。我國是農(nóng)業(yè)大國，目前來看，發(fā)展不平衡，在城鄉(xiāng)表現(xiàn)得較為明顯，發(fā)展不充分，在鄉(xiāng)村表現(xiàn)得較為突出。
以收入為例，2020年，全國居民人均可支配收入32189元。其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入43834元，增長3.5%，扣除價格因素，實際增長1.2%；農(nóng)村居民人均可支配收入17131元，增長6.9%，扣除價格因素，實際增長3.8%。盡管同期農(nóng)村居民收入增長速度快于城市居民，但從絕對值看，城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決不平衡不充分問題，推動鄉(xiāng)村走向現(xiàn)代化的必然。鄉(xiāng)村振興促進法在第一章第二條明確提出“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，開展促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等活動”。進一步明確了“五大振興”與城鄉(xiāng)融合的邏輯與前后關系，沒有城鄉(xiāng)融合就沒有鄉(xiāng)村振興。
同時，第七章專列一章《城鄉(xiāng)融合》，從體制機制、戰(zhàn)略規(guī)劃、要素流動、社會保障、產(chǎn)業(yè)融合以及各級政府在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的相關要求和職責等方面作了明確規(guī)定，如國家發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，促進公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資源向農(nóng)村傾斜，提升鄉(xiāng)村基本公共服務水平，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。
此外，黨的十九屆五中全會把“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”作為遠景目標提出，堅持走全體人民共同富裕之路，必須在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中逐步消除制約共同富裕目標實現(xiàn)的各類不充分不平衡因素。
鄉(xiāng)村振興促進法順應農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求和城鄉(xiāng)關系變化趨勢，協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，促進城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。
在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學院農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究中心主任楊東霞看來，鄉(xiāng)村振興促進法把黨中央關于鄉(xiāng)村振興的重大決策部署轉化為法律規(guī)范，強化了走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的頂層設計，夯實了良法善治的制度基石，對于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興和推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，具有重要的里程碑意義。
促進型立法，對鄉(xiāng)村振興措施作出概括性原則性規(guī)定，為地方特色創(chuàng)新發(fā)展預留空間
翻開鄉(xiāng)村振興促進法，仔細查閱全部法條可以發(fā)現(xiàn)一個顯著特點，規(guī)范性詞匯密集出現(xiàn)，而管制性詞匯則很少出現(xiàn)，如：
“應當”共出現(xiàn)69次，包括“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當采取措施確保耕地總量不減少、質量有提高”“各級人民政府應當將鄉(xiāng)村振興促進工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”等；
“鼓勵”共出現(xiàn)29次，包括“國家鼓勵和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)能等先進的種植養(yǎng)殖技術”“國家鼓勵城市人才向鄉(xiāng)村流動”等；
“支持”出現(xiàn)38次，包括“縣級以上人民政府設立的相關專項資金、基金應當按照規(guī)定加強對鄉(xiāng)村振興的支持”“國家建立健全多層次農(nóng)業(yè)保險體系，完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依法開展互助合作保險”等。
對于這個特點，于文豪告訴記者，“這部法律屬于促進型立法，當中多數(shù)條款屬于提倡性、促進性、激勵性的內容，強調通過引導的方法鼓勵鄉(xiāng)村振興，強調政府全面發(fā)揮服務功能、強調立法對社會發(fā)展的引導意義，強調各類主體的參與和發(fā)揮主動性、積極性”。
這是否意味著該法約束性不強？于文豪認為并非如此，他指出，鄉(xiāng)村振興促進法明確了鄉(xiāng)村建設的各級政府尤其是縣級以上政府的職責范圍，確立了農(nóng)村人居環(huán)境治理中政府、村級組織、企業(yè)和農(nóng)民等共同參與的共建共管機制，配合其他法律法規(guī)規(guī)章，完全可以敦促相應主體特別是各級政府履行法定職責。
據(jù)了解，目前為止，我國已經(jīng)頒布了《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《種子法》《農(nóng)業(yè)技術推廣法》等多部涉農(nóng)方面的法律法規(guī)，鄉(xiāng)村振興促進法是關于鄉(xiāng)村振興全局性、系統(tǒng)性的法律保障。
從現(xiàn)實來看，我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展條件和水平參差不齊，資源稟賦、地理位置、鄉(xiāng)土人情等也是各具特色。“各地發(fā)展差異較大，鄉(xiāng)村振興促進法不可能概而論之，這就要求采取包容性、延展性更強的立法規(guī)范。”于文豪表示，這一特點為各地針對本地特色創(chuàng)新性地推進鄉(xiāng)村振興工作預留了充分的余地，確保全國各地在鄉(xiāng)村振興的實踐中進行有效探索。
法律的生命力在于實施。為了確保法律實施，鄉(xiāng)村振興促進法把監(jiān)督檢查專列一章，對政府有關部門及其負責人的權利與義務進行了明確。紀檢監(jiān)察機關作為黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察專責機關，必須扛起在鄉(xiāng)村振興中的責任擔當，立足職能職責，以有力監(jiān)督保駕護航，推動黨中央關于鄉(xiāng)村振興的決策部署落地落實，保障全體人民堅定走共同富裕道路，彰顯黨的根本宗旨和我國社會主義制度優(yōu)勢。（中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站 薛鵬 柴雅欣）