來(lái)源：中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)發(fā)布時(shí)間：2021-09-29 08:35:59
【典型案例】
朱某，中共黨員，2015年至2017年任某市某區(qū)區(qū)長(zhǎng)；2017年至2021年任某市A縣縣委書記。經(jīng)查，朱某在任A縣縣委書記期間，為培植個(gè)人勢(shì)力，以使用熟悉的干部便于開展工作為幌子，先后從原任職地區(qū)即某區(qū)及其成長(zhǎng)地B縣調(diào)入多名老鄉(xiāng)、同學(xué)任A縣有關(guān)部門負(fù)責(zé)人。朱某以“老大”自居，要求上述人員對(duì)自己“效忠”，安排他們?yōu)樽约罕９苓`紀(jì)違法所得、違規(guī)報(bào)銷個(gè)人費(fèi)用及打擊不同意見人員，并在網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體上吹噓朱某的政績(jī)以撈取政治資本。朱某多次違規(guī)提拔、重用上述人員，還以“老鄉(xiāng)、同學(xué)聚會(huì)”名義經(jīng)常與他們私下謀劃如何造勢(shì)。朱某的上述行為嚴(yán)重污染A縣政治生態(tài)。2021年6月，朱某因嚴(yán)重違紀(jì)違法并涉嫌受賄罪，被開除黨籍和公職，其涉嫌犯罪問(wèn)題移送檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴。
【分歧意見】
對(duì)于該案例中朱某調(diào)動(dòng)老鄉(xiāng)、同學(xué)及造勢(shì)等行為的定性，主要存在三種意見。
第一種意見認(rèn)為：朱某按正常程序調(diào)入原任職地區(qū)的工作人員，并安排上述人員宣傳政績(jī)及幫助自己進(jìn)行違紀(jì)違法活動(dòng)，均系朱某其他違紀(jì)違法行為的手段，故對(duì)朱某這些行為不再單獨(dú)評(píng)價(jià)為違紀(jì)，可作情節(jié)考量。
第二種意見認(rèn)為：朱某作為A縣主要負(fù)責(zé)人，以“老鄉(xiāng)、同學(xué)聚會(huì)”為名搞山頭主義，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第六章“對(duì)違反政治紀(jì)律行為的處分”第五十條“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在本人主政的地方或者分管的部門自行其是，搞山頭主義”予以處理。
第三種意見認(rèn)為：朱某身為A縣縣委主要負(fù)責(zé)人，將多人從原任職地區(qū)調(diào)到A縣，并長(zhǎng)期勾連、拉幫結(jié)派，形成了利益集團(tuán)，違反《條例》第六章“對(duì)違反政治紀(jì)律行為的處分”第四十九條，構(gòu)成非組織活動(dòng)違紀(jì)行為。
【評(píng)析意見】
筆者贊成第三種意見。
《條例》第四十九條規(guī)定，在黨內(nèi)搞團(tuán)團(tuán)伙伙、結(jié)黨營(yíng)私、拉幫結(jié)派、培植個(gè)人勢(shì)力等非組織活動(dòng)，或者通過(guò)搞利益交換、為自己營(yíng)造聲勢(shì)等活動(dòng)撈取政治資本的，給予嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；導(dǎo)致本地區(qū)、本部門、本單位政治生態(tài)惡化的，給予留黨察看或者開除黨籍處分。在實(shí)踐中，就非組織活動(dòng)違紀(jì)行為的構(gòu)成要件及與類似行為的區(qū)別存在爭(zhēng)議，有必要予以辨析。
一、非組織活動(dòng)行為納入紀(jì)律懲處的背景
我們黨歷來(lái)反對(duì)破壞黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的任何形式非組織活動(dòng)。早在延安整風(fēng)期間就將反對(duì)宗派主義作為整頓黨風(fēng)的重要內(nèi)容。1980年2月，黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》提出了“堅(jiān)持黨性，根絕派性”要求。2016年《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》重申，“黨員、干部特別是高級(jí)干部不準(zhǔn)在黨內(nèi)搞小山頭、小圈子、小團(tuán)伙，嚴(yán)禁在黨內(nèi)拉私人關(guān)系、培植個(gè)人勢(shì)力、結(jié)成利益集團(tuán)。”從近年通報(bào)的案件看，一些被審查調(diào)查人熱衷圈子文化、碼頭文化，將權(quán)力作為培植個(gè)人勢(shì)力的工具，破壞黨的集中統(tǒng)一，成為政治生態(tài)的重要污染源。黨中央對(duì)非組織活動(dòng)始終高度警惕、緊盯不放，在《條例》歷次修訂上也有所體現(xiàn)。2003年《條例》將此行為歸類為違反組織、人事紀(jì)律，第六十三條規(guī)定，在黨內(nèi)搞非組織活動(dòng)，破壞黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的，給予相應(yīng)處分。2015年《條例》第五十二條規(guī)定，在黨內(nèi)搞團(tuán)團(tuán)伙伙、結(jié)黨營(yíng)私、拉幫結(jié)派、培植私人勢(shì)力或者通過(guò)搞利益交換、為自己營(yíng)造聲勢(shì)等活動(dòng)撈取政治資本的，均構(gòu)成違紀(jì)，定性從違反組織紀(jì)律調(diào)整為違反政治紀(jì)律。2018年《條例》第六章“對(duì)違反政治紀(jì)律行為的處分”第四十九條將上述行為歸納為非組織活動(dòng)，在定性表述上更符合該行為背離政治原則的本質(zhì)。
二、非組織活動(dòng)的違紀(jì)構(gòu)成要件
違紀(jì)主體，系一般黨員，不要求是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部等特殊主體。違紀(jì)主觀方面，系故意。違紀(jì)客體，侵犯黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，污染政治生態(tài)。違紀(jì)客觀方面。第一，在黨內(nèi)搞團(tuán)團(tuán)伙伙。從字面含義看，團(tuán)團(tuán)伙伙具有派系的初步特征，主要通過(guò)親親疏疏、拉拉扯扯等非組織活動(dòng)結(jié)成利益同盟，互相提攜、互通款曲，但交往的緊密度、組織的嚴(yán)密性尚未達(dá)到結(jié)黨營(yíng)私、拉幫結(jié)派等程度。第二，結(jié)黨營(yíng)私、拉幫結(jié)派、培植個(gè)人勢(shì)力。與團(tuán)團(tuán)伙伙相比，此種非組織活動(dòng)目的性更明確、性質(zhì)更嚴(yán)重、影響更惡劣，派系、圈子特征更為明顯，尤其是培植個(gè)人勢(shì)力對(duì)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一危害更大。第三，通過(guò)搞利益交換、輿論造勢(shì)等活動(dòng)撈取政治資本。如案例中，朱某多次將老鄉(xiāng)及原下屬調(diào)入A縣，將公權(quán)私相授受，搞以人劃線、親疏有別，建立以自己為中心的利益集團(tuán)；下屬則為虎作倀回報(bào)朱某的提攜。此類行為是非組織活動(dòng)中情節(jié)或影響較為嚴(yán)重的。
三、與類似行為的區(qū)別
與拒不執(zhí)行黨中央確定的大政方針“搞山頭主義”的區(qū)別。《條例》第五十條規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在本人主政的地方或者分管的部門自行其是，搞山頭主義，拒不執(zhí)行黨中央確定的大政方針，甚至背著黨中央另搞一套的（以下簡(jiǎn)稱“搞山頭主義”），給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)及以上處分。非組織活動(dòng)與搞山頭主義有以下區(qū)別：一是違紀(jì)主體不同。非組織活動(dòng)違紀(jì)主體是一般黨員干部，搞山頭主義違紀(jì)主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。二是表現(xiàn)形式不同。搞山頭主義表現(xiàn)為拒不執(zhí)行黨中央確定的大政方針，甚至背著黨中央另搞一套，非組織活動(dòng)雖可能有政治目的，但未必表現(xiàn)為拒不執(zhí)行大政方針。三是處分檔次不同。非組織活動(dòng)處分起步檔次是黨內(nèi)嚴(yán)重警告，搞山頭主義處分起步檔次是撤銷黨內(nèi)職務(wù)。
與違規(guī)組織、參加鄉(xiāng)友會(huì)等行為的區(qū)別。一是違紀(jì)主體不同。違規(guī)組織、參加鄉(xiāng)友會(huì)主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。非組織活動(dòng)不要求特殊主體。二是表現(xiàn)形式不同。非組織活動(dòng)雖可能以老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、戰(zhàn)友會(huì)這“三會(huì)”形式出現(xiàn)，但最終目的是結(jié)成利益集團(tuán)。在案例中，朱某就以老鄉(xiāng)、同學(xué)聚會(huì)形式掩蓋非組織活動(dòng)。三是定性和處分檔次不同。違規(guī)組織、參加鄉(xiāng)友會(huì)行為違反組織紀(jì)律，情節(jié)嚴(yán)重才給予黨紀(jì)處分；非組織活動(dòng)違反政治紀(jì)律，處分檔次相對(duì)較重。
與違規(guī)選拔干部行為的區(qū)別。對(duì)于非組織活動(dòng)中的違規(guī)選拔干部行為，鑒于違規(guī)選拔干部系非組織活動(dòng)的手段，兩者構(gòu)成牽連關(guān)系，可擇一重認(rèn)定。在處分檔次相當(dāng)情況下，可認(rèn)定為非組織活動(dòng)，以凸顯行為的政治屬性。
（作者： 汪建華 許展 單位：安徽省紀(jì)委監(jiān)委）