來源：中央紀委國家監委網站發布時間：2024-10-15 09:00:47
近年來，天津堅持走內涵式發展之路，進一步優化生產生活空間，推動城市業態、功能、品質提升。圖為天津海河岸邊城市風光。
10月9日，廣東省廣州市，地鐵工作人員引導乘客使用智能化乘車系統。
行走在浙江省杭州市，可感受歷史與現代的交織融合，自然與人文的和諧共生。圖為10月13日，杭州滿覺隴路桂花盛開，游人如織。圖片來源：視覺中國
9月12日，習近平總書記主持召開全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會時強調，構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系，特大城市要走內涵式發展之路，沿黃城市群要提升人口集聚和產業協作能力。
什么是城市的內涵式發展之路？城市走內涵式發展之路，要把握哪些重要原則，有哪些主要任務？記者就此采訪了中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長，公共管理學院、紀檢監察學院雙聘教授李文釗。
超大特大城市必須加快轉變發展方式、率先探索中國式城市現代化，在推進中國式現代化、全面建設社會主義現代化國家中發揮標桿引領作用
記者：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視城市工作。黨的二十大報告提出，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式。黨的二十屆三中全會《決定》提出，深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式。如何理解加快轉變城市發展方式特別是超大特大城市發展方式的重要意義？
李文釗：城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心。城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。當前我國超大城市有10座，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、東莞、武漢、杭州等，特大城市有9座，分別是西安、鄭州、南京、濟南、合肥、沈陽、青島、長沙、蘇州等。
超大特大城市治理具有引領性，是其他城市治理學習和借鑒的標桿；具有試驗性，是城市治理改革創新的“實驗室”；具有基礎性，超大特大城市在經濟社會發展中發揮著動力源和增長極的作用，推動超大特大城市加快轉變發展方式，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。從這個意義看，加快轉變超大特大城市發展方式是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。
轉變超大特大城市發展方式，就是要求超大特大城市治理主體貫徹新發展理念，構建新發展格局，實現高質量發展，最終完成發展方式從傳統向現代轉型，在城市場域內推進中國式現代化。加快轉變超大特大城市發展方式，對于推進中國式現代化、開創城市文明新形態和更好滿足人民對美好生活的向往具有重要意義。
第一，轉變超大特大城市發展方式是推進中國式現代化的重要支撐，對于實現國家戰略具有重要意義。黨的二十大擘畫了以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的宏偉藍圖，明確了新時代新征程黨的中心任務。超大特大城市走在我國現代化建設的前列，能否率先實現現代化，決定了中國式現代化的實現程度和水平。超大特大城市必須加快轉變發展方式、率先探索中國式城市現代化，在推進中國式現代化、全面建設社會主義現代化國家中發揮標桿引領作用。
第二，轉變超大特大城市發展方式是自身發展的內在要求，對于開創城市文明新形態具有重要意義。新時代以來，我國新型城鎮化建設取得重大進展，常住人口城鎮化率從2012年的53．10％提高至2023年的66．16％，近十年累計1．65億農業轉移人口在城鎮落戶。這意味著中國的城鎮化，一方面需要進一步推進人口城鎮化率，另一方面需要提升城鎮化的品質，實現以人為本的城鎮化和高質量發展的城鎮化。在中國城鎮化的空間布局中，超大特大城市基本已完成規模的擴張，城市總體規模基本已成熟定型。在這種情況下，超大特大城市要實現自身的跨越，就必須在轉變發展方式上下功夫，從規模擴張向高質量發展轉變。這將開創城市文明新形態，為人類文明新形態貢獻力量。
第三，轉變超大特大城市發展方式是人民的期待，對于更好滿足人民對美好生活的向往具有重要意義。“城市，讓生活更美好”，這是人們對于城市的想象。人們確實在城市中獲得了美好生活的滿足、更好的發展機會、更高品質的生活、更充分的文化享受。與此同時，人口向超大特大城市聚集時，也不可避免地產生了“大城市病”，包括大城市的人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環境惡化、資源緊張等“癥狀”。要破解“大城市病”，并不是不要人口聚集，也不是要將超大特大城市規模縮小，變成大城市或小城市，相反，需要通過發展方式轉變來解決問題，即在發展中破解難題。因此，轉變超大特大城市發展方式，對于破解“大城市病”，更好滿足人民對美好生活的向往具有重要意義。
堅持走內涵式發展路子，創新城市治理，推動城市業態、功能、品質不斷提升
記者：對城市特別是超大特大城市來說，什么是內涵式發展？為何要求特大城市走內涵式發展之路？
李文釗：黨的十八大以來，習近平總書記多次對城市走內涵式發展路子作出要求。2015年12月，在中央城市工作會議上提出，要堅持集約發展，樹立“精明增長”、“緊湊城市”理念，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變；2019年11月，在上海考察時強調，無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子；2024年2月，在天津考察時強調，要堅持走內涵式發展路子，創新城市治理，加強韌性安全城市建設，積極實施城市更新行動，增強發展潛力、優化發展空間，推動城市業態、功能、品質不斷提升。
“內涵式發展”是對一種理想發展模式的概括，既包含對發展目標和發展理念的界定，又包含對發展手段和發展方式的闡述。當前，超大特大城市很難通過規模擴張來實現發展，甚至有可能跌入“規模陷阱”。在通過規模擴張難以獲得增長的情況下，超大特大城市就需要走內涵式發展之路，走“精明增長”、“緊湊城市”、“內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子”，“推動城市業態、功能、品質不斷提升”。走內涵式發展路子，核心是在規模和邊界一定的情況下，通過城市群和都市圈的發展來重新獲取規模收益，通過教育、科技和人才支撐來推動創新發展，不斷發展新質生產力，提升全要素生產率，通過加強和改善民生提升人民生活品質，通過提高城市韌性水平來應對風險，通過加強和改善黨的領導來探索超大特大城市治理新路子。具體可從以下方面來理解：
第一，超大特大城市要主動融入國家區域發展戰略，通過城市群、都市圈的發展來走內涵式發展之路。超大特大城市不再進行規模擴張，與要利用規模優勢并不矛盾，兩者的結合點就是發揮超大特大城市在國家區域發展戰略中的龍頭角色，通過內涵式發展來促進城市群、都市圈發展，并反過來通過城市群、都市圈的發展來支撐內涵式發展。當前，19個超大特大城市都與京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略緊密聯系，肩負著自身高質量發展和推動區域高質量發展的雙重使命。
第二，超大特大城市要通過內部空間、結構、功能、要素的全方位重組，提升全要素生產率來走內涵式發展之路。在規模一定的情況下，要實現高質量發展，就必須發揮教育、科技、人才的戰略支撐作用，切實提升超大特大城市的創新能力，推動傳統產業轉型升級，布局戰略性新興產業和未來產業，發展新質生產力，讓超大特大城市引領時代步伐。超大特大城市應是發展新質生產力的主戰場，這也要求超大特大城市對城市的空間要素進行調整，圍繞著生產、生活和生態重新布局，將空間資源更多配置給新質生產力。
第三，超大特大城市要通過解決群眾急難愁盼問題，不斷加強和改善民生，提供優質公共服務來走內涵式發展之路。“人民城市人民建、人民城市為人民”是超大特大城市發展需要堅持的理念，也是內涵式發展之路的應有之義。不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，是城市內涵式發展的特征。為此，超大特大城市需要圍繞破解“大城市病”，改善教育、醫療、就業、養老、住房等公共服務供給水平和層次，讓內涵式發展更多惠及人民群眾。這一過程中，要著重解決“新市民”的生活問題，真正讓他們融入城市。城市是否實現了內涵式發展，最終需要由人民群眾來評價。
第四，超大特大城市要通過統籌發展和安全、提高城市韌性水平來走內涵式發展之路。超大特大城市由于規模的巨型化和人口的大量聚集，極易遭遇來自各領域的社會風險。其中，有城市運行中的常規風險，如火災、交通、供水等，也有來自自然界的風險，如洪水、極端天氣、海嘯等，還有來自公共衛生的風險。超大特大城市的風險不可避免，關鍵是要從技術、管理、文化等重點方面提升城市的應急管理能力和可持續發展能力，建設韌性城市。
第五，超大特大城市要聚焦實現高效能治理、著力提升城市治理現代化水平，走內涵式發展之路。要樹立全周期管理理念，不斷提高城市治理科學化、精細化、智能化水平，推進城市治理體系和治理能力現代化。抓好這項工作，必須加強和改善黨的領導。要堅持黨中央集中統一領導，把黨的領導落實到城市發展各領域各方面各環節，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管、全社會共同參與的工作格局。同時，要發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，形成頂層設計和基層探索良性互動格局。
從理念、戰略、規劃、制度、結構、技術、文化等方面著手，推動形成智慧高效治理新體系
記者：聚焦推動高質量發展、創造高品質生活、實現高效能治理，城市走內涵式發展之路，要堅持哪些原則？
李文釗：堅持黨的領導，即要牢牢把握黨對超大特大城市的領導這一最高政治原則，這也是內涵式發展能夠持續的關鍵和保障。要健全城市基層社會治理機制，堅持黨對基層治理的全面領導，持續為基層賦權、增能、減負，完善居民、社會組織參與社會治理的組織形式和制度化渠道。
堅持協同發展，即要實現自身內部協同和外部協同，在城市空間內部實現不同功能的協同，在區域之間實現城市群和都市圈協同，在協同中推動發展，通過發展來實現協同。具體而言，就是要建立中心城市帶動都市圈、都市圈引領城市群、城市群支撐區域協調發展的空間動力機制，分類推動城市群發展，促進城市群一體化發展，深入實施區域重大戰略，打造世界一流城市群；引導超大特大城市與周邊城市同城化發展，通過構建便捷高效的通勤圈、梯次配套的產業圈、便利共享的生活圈，培育發展一批現代化都市圈。
堅持創新驅動，即要發揮科技這個第一生產力在超大特大城市發展中的作用。超大特大城市要能夠為科技創新提供土壤與空間，更好推動新質生產力發展。具體而言，就是要持續增強科技創新策源功能，打造原始創新策源地，形成一批原創性成果，突破關鍵核心技術；持續增強高端產業引領功能，努力掌握產業鏈核心環節、占據價值鏈高端地位；將科技應用于城市各個方面，實現城市全域數字化轉型。
堅持人民至上，始終以人民為中心，做到發展為了人民，促進社會公平，增進民生福祉，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；發展依靠人民，引導人民群眾通過各種途徑和方式參與城市治理。
堅持統籌發展和安全，守住不發生系統性風險的底線。要有成熟的體系、方案來應對風險，做到早發現、早研判、早預警、早處置，努力在最低層級、用最短時間、花相對最小的成本、解決最大的關鍵問題、爭取綜合效益最佳，保障城市安全有序運轉和人民生命健康、財產安全。
堅持深化改革，圍繞內涵式發展要求，推動重要領域和關鍵環節改革，破除制約轉變發展方式的體制機制障礙，持續增強發展動力和活力，不斷提升城市治理體系和治理能力現代化水平。唯有堅定不移推進改革創新，才能破解超大特大城市轉變發展方式過程中遇到的難題。
堅持系統觀念，強調超大特大城市是一個復雜的巨系統，必須更加注重統籌空間布局、產業結構、人口規模，統籌經濟、生活、生態、安全需求，統籌規劃、建設、治理。走內涵式發展之路是一項系統工程，需要整體謀劃、分步推進、漸進調適，處理好系統與子系統之間關系，子系統與要素之間關系。
記者：一流城市要有一流治理。提升城市現代化治理水平，城市治理者特別是各級領導干部應當從哪些方面著手？
李文釗：要提升城市現代化治理水平，城市治理者需要從理念、戰略、規劃、制度、結構、技術、文化等方面著手，推動形成智慧高效治理新體系。
從理念上看，要樹立正確政績觀，按照現代城市治理的科學理念與規律來行事。內涵式發展，首先是發展理念的變革。超大特大城市發展與治理必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，在創新、協調、綠色、開放、共享方面都有所突破，在轉變發展方式中努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。
從戰略和規劃上看，既需要制定科學的發展戰略，又需要將這些戰略轉化為城市總體空間規劃，并保證規劃的科學性、針對性和可行性。要統籌兼顧，用足存量空間，以緊湊、集約、高效的發展模式實現經濟、生活、生態、安全等協調發展，增強政策配套和制度銜接，切實轉變開發建設方式，避免盲目“攤大餅”。
從制度上看，要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題。要充分發揮法治對城市治理的引領、規范、保障作用，運用法律制度有效統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾，不斷增強城市治理的系統性、規范性、協調性，讓城市在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。
從結構上看，要充分調動企業、社會組織、人民群眾等不同主體的積極性，建立起共建共治共享的城市治理格局。構建人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體，是新時代城市治理的方向。要堅持以人民為中心，進一步深化全過程人民民主實踐，實現活力和秩序相統一。
從技術上看，要結合數字化轉型的時代要求，推動城市治理的數字化轉型。要加強新型基礎設施建設，提升電力、交通等基礎設施的智能化水平；加強應用場景建設，推行城市數據一網通用、政務服務一網通辦、城市運行一網統管、公共服務一網通享，構筑美好數字生活新圖景。
從文化上看，既要加強城市文化建設，又要讓城市治理有文化。文化是城市的靈魂，必須大力弘揚城市精神和城市品格，全面提升城市文化軟實力；大力傳承歷史文脈，加強對歷史街區、歷史建筑、工業遺產的保護利用；大力推動文化事業和文化產業繁榮發展，更好地滿足市民精神文化需求。（中央紀委國家監委網站 郝思斯）