從黨的二大建立特派員制度到1931年制定《中央巡視條例》

“必須建立完全的巡視制度”

位于上海市黃浦區云南中路171—173號（原云南路447號）的中共中央政治局機關舊址（1928—1931年），是中共中央政治局在上海期間使用時間最長的一處中央機關辦公地。圖為中共中央政治局機關舊址（1928—1931年）外景。沈晨曦 攝

1928年12月，一位革命者受中共中央委派赴中共順直省委巡視。當時的順直省委領導河北、山西、北平、天津等北方大部分地區黨組織。自李大釗遇難后，順直省委內部糾紛不斷，工作難以開展。這位革命者深入調研、開展批評、引導黨員向前看，有效化解矛盾。黨的六屆二中全會評價，“中央經過極大的努力派人巡視”，“才把順直的黨挽救過來”。他就是周恩來，這次巡視也成為黨內巡視制度早期實踐的生動縮影。

中國共產黨自成立之初就開始了巡視工作的探索，并在實踐中逐步形成了一套比較完善的制度。從中央到省委、縣委、特委都有巡視員，不定期到下級黨組織了解情況，檢查督促黨的方針政策貫徹落實。在新民主主義革命時期，巡視工作為加強黨的集中統一領導、指導革命斗爭實踐提供了重要保障。

“中央、省委、縣委、特委都須設專門巡視員”

上海市靜安區老成都北路7弄30號，一排石庫門建筑優雅矗立。1922年7月16日至23日，中共二大就在這座普通民居里召開。大會討論通過了中國共產黨歷史上第一部正式黨章，其中“會議”一章規定：“中央執行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應以中央特派員為主席?！?/p>

“這是黨的文件中首次明確由中央派員到地方、通過召集會議指導工作，此員為‘中央特派員’?！敝醒朦h史和文獻研究院副研究員邢浩說。

中央監委首任主席王荷波，就曾是奔波在各地的中央特派員之一。共產國際首位來華代表維經斯基，還曾稱贊他在哈爾濱的工作。

1923年6月，中共三大通過的《中國共產黨第一次修正章程》，重申了二大黨章關于中央向各地派遣特派員的決定，并在《中國共產黨中央執行委員會組織法》中規定，“中央執行委員會以九人組織之”“并選舉五人組織中央局。其余四人分派各地，贊助該地方委員會一同工作，每星期將所在地情形報告中央局一次”。

“黨成立后，伴隨革命形勢發展，各地黨員和黨的各級組織數量迅速增加，中央迫切需要加強對地方組織的領導和指導。中央特派員正是應這方面需要而產生的。這是黨內巡視制度的早期形態。”中國井岡山干部學院辦公廳副主任廖昔君說。

五卅運動掀起大革命高潮，黨員數量迅速增加，不少原來沒有黨組織的地方也建立了黨組織。1925年10月，針對“有許多地方，尤其是北方，中央的指導太少”的情況，中共中央在《組織問題議決案》中提出，“增加中央特派巡行的指導員，使事實上能對于區及地方實行指導全部工作”。

大革命失敗后，全國黨員人數銳減。為整頓恢復黨的組織、改進指導方法，1927年八七會議后，中共中央決定設立北方局、南方局、長江局等中央的派出機關，同時派出巡視員到地方黨組織指導工作。

1928年6月18日至7月11日，黨在遭受大革命失敗、處于極端惡劣政治環境的情況下，召開了中共六大。為貫徹會議精神，中央下發各種通告、決議案、政治通訊、通知、信件等，加強對各省工作的指導。

1928年10月8日，中共中央以中央通告第五號的形式頒布《巡視條例》。《巡視條例》共15條，明確了巡視的目的、人數、期限、任務、注意事項等，要求各級黨部切實執行?！堆惨晽l例》提出，“中央、省委、縣委、特委都須設專門巡視員”，并對各級黨部巡視員的人數、人選的決定、巡視員的條件、職責、巡視的時間、任務等作了明確規定。

1931年5月1日，黨中央通過《中央巡視條例》，標志著巡視工作邁向制度化、規范化新階段?！吨醒胙惨晽l例》就巡視員的條件、基本任務、工作方法、職權、教育與紀律等作了詳盡規定，明確提出“巡視員是中央對各地黨部考查和指導工作的全權代表”。

“新民主主義革命時期，中國共產黨較早地認識到黨內巡視制度的重要性，在一系列黨內文件中對巡視工作進行了安排和部署，在實踐過程中結合實際情況頒布實施了《巡視條例》和《中央巡視條例》兩項專門黨規。這標志著黨內巡視制度的初步建立?！毙虾普f。

“廢除過去文件的領導方式，改用活的領導”

新民主主義革命時期，巡視制度是作為一種指導和領導方式登上歷史舞臺的。

1928年《巡視條例》開宗明義，指出巡視的重要目的：“為使上級黨部之一切策略、工作計劃和指導能正確的被下級黨部（直至支部）接受和執行；為直接幫助下級黨部確定正確的政治、組織、工作的路線和一切工作的方法；為徹底的改造黨的組織?！?/p>

“當時，在黨組織處于秘密狀態，紅軍處于分散游擊、交通通訊不便的特殊條件下，上下級聯系時常中斷。巡視成為溝通上下、掌握實情、指導工作、改造組織的重要領導方式?！绷挝艟f。

巡視工作在傳達落實黨的指示、了解各地實際狀況、發現并幫助解決實際問題等方面起到了重要作用。1927年12月，廣州起義失敗后，鑒于各地總暴動難以發動，中共中央決定取消原定在湖南、湖北舉行的農歷年關總暴動，并派臨時政治局常委李維漢巡視兩湖傳達指示。1928年1月，李維漢抵漢口與湖北省委書記郭亮接頭，傳達中央精神。根據中央方針，李維漢與湖北省委商定成立湘鄂贛邊特委等新部署。因當時湖南省委屢遭破壞，環境險惡，中央通知李維漢暫不去長沙，由湖南省委派人到武漢商定工作計劃。通過巡視，中央了解了兩湖地區黨的工作，推動了方針落實。

“巡視制度是保證上級黨部正確指導的主要方法”。1928年10月，《中央通告第七號——關于黨的組織—創造無產階級的黨和其主要路線》總結說：“為了解下級黨部的生活和群眾工作的實際，使上級指導能正確而且合于實際，能密切的傳到下級黨部，那么只有經常的派人巡視才有可能?！?/p>

巡視的獨特優勢在于，上級黨組織能通過它進行“活的領導”。

1931年5月1日通過的《全國組織報告的決議案》指出：“為著徹底實行全部工作的轉變，廢除過去文件的領導方式，改用活的領導，必須建立完全的巡視制度。為著要肅清委派制度，也必須改用巡視的方法來加強對于各級黨部的領導?！?/p>

“要免除走馬看花只憑審閱文件的工作方式”

巡視工作政治性政策性強，黨在探索建立制度之初就意識到，巡視員的選拔管理必須體現高標準嚴要求。

1928年《巡視條例》規定，巡視員“必須是政治觀念比較健全，一切工作和組織的路線比較正確而有相當實際工作經驗”。1931年《中央巡視條例》明確，“中央巡視員必須具有下列的條件：（1）黨籍須在三年以上；（2）忠實刻苦，能正確的了解與傳達黨的路線，為黨的總路線的執行而斗爭；（3）過去曾在地方黨部作過負責工作?！?/p>

除了良好的政治素質，正確的工作方法也是完成巡視工作必不可少的條件。

1928年《巡視條例》規定：“巡視員每次巡視期間不能過長，以免與派出他之黨部之指導脫離聯系。中央巡視員每次巡視期間限最多二個月，省委最多四十天，特委三個星期，縣委兩個星期。每一個巡視員在每一區域之巡視不能連續到二次以上?！?/p>

“對巡視時間進行嚴格限定，一是為了防止巡視人員長期在外，與派出機關脫離指導聯系；二是避免巡視人員與被巡視地區形成利益關系，確保巡視工作的獨立性與公正性?！敝泄采虾Ｊ悬S浦區委黨史研究室馬亦男說。

1931年《中央巡視條例》規定，“巡視員在未出發以前對于他所要巡視的地方，必須作充分的準備”；“要向省委或地方黨的主要負責的同志作堅苦的個別教育工作，向他們解釋黨內的一切重要問題”；“要免除走馬看花只憑審閱文件的工作方式，巡視員在各地須依工作的需要，住留較長的時間，盡量參加一切工作會議，在日常工作中審查地方黨部的工作方式”；“巡視員的工作，絕不能僅限于省委或其他主要領導機關工作的審查，要盡可能到各中心區域去視察”；“找同志談話絕不能僅限于負重要責任的同志，要隨時找幾個支部中的同志或其他負次要責任的同志談話”。

《中央巡視條例》還就“巡視員的職權、教育與紀律”作出規定，“巡視員在巡視過程中必須做巡視日記，至少兩禮拜向中央報告一次”；“巡視員對自己巡視的地方工作，須特別細心。如有前后不符，或因處理不當，致遭損失，須向中央負政治的責任”；“各地黨部在中央巡視員工作完結之時，對巡視員須作一總的批評，用書面寫給中央”。

“干部常來我們鄉，巡視我鄉談家常；油鹽柴米樣樣問，溫暖送到心窩上?！碑斈昴捴巳丝诘奶K區歌謠，正是巡視干部優良作風的真實寫照。（中央紀委國家監委網站 韓亞棟）

巡視制度的發展貫穿于黨的百年奮斗歷史

——訪中央黨史和文獻研究院副研究員邢浩

圖為1931年5月中共中央通過的《中央巡視條例》。 武漢革命博物館供圖

巡視是黨之利器、國之利器。從黨的二大建立特派員制度，到黨的十九屆六中全會將巡視工作寫進黨的第三個歷史決議，巡視制度走過了怎樣的百年歷程？如何理解巡視在黨和國家監督體系中的特殊地位？記者采訪了中央黨史和文獻研究院副研究員邢浩。

巡視工作寫進了黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗中

記者：回顧歷史，黨內巡視制度經歷了怎樣的發展歷程？

邢浩：巡視制度的發展，一直貫穿于黨的百年奮斗歷史。

黨在成立之初就探索了巡視工作。黨的二大建立了特派員制度，1928年制定了《巡視條例》，1931年制定了《中央巡視條例》。在新民主主義革命時期，巡視為加強黨的集中統一領導、指導革命斗爭實踐提供了重要保障。此后由于各方面的原因，黨對巡視工作的探索曾一度中斷。

黨的十一屆三中全會后，隨著黨的建設不斷推進，恢復建立巡視制度擺上議事日程。20世紀90年代，黨中央再次對巡視進行了探索。黨的十六大報告正式提出“建立和完善巡視制度”。黨的十七大首次把巡視制度寫入黨章：“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”。2009年頒布《中國共產黨巡視工作條例（試行）》、成立中央巡視工作領導小組后，巡視在實踐探索中不斷規范運行，為新時代巡視工作深化發展積累了寶貴經驗、奠定了重要基礎。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把巡視作為加強黨內監督的戰略性制度安排，納入全面從嚴治黨總體部署，深入推進巡視工作理論創新、實踐創新、制度創新，不斷賦予巡視制度新的活力。黨的十九大修改的黨章在“組織制度”中專列一條規定巡視制度。巡視制度更加科學、更加成熟、更加完善，成為管黨治黨、治國理政的重要手段。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，在堅持黨的全面領導部分專門強調“強化政治監督，深化政治巡視”，在全面從嚴治黨部分又強調“構建巡視巡察上下聯動格局”。巡視工作寫進了黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗中。

巡視具有權威性、獨特性、全面性、長期性等特點，在監督體系中發揮重要戰略作用

記者：如何理解巡視在黨和國家監督體系中的特殊地位？

邢浩：巡視制度在百年黨史上寫下了濃墨重彩的重要篇章。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把巡視工作擺在更加突出的位置，把巡視作為加強黨內監督的戰略性制度安排，引領推動巡視工作創新發展。巡視作為黨中央和各級黨委（黨組）直接組織開展的監督，具有權威性、獨特性、全面性、長期性等特點，在監督體系中發揮重要戰略作用。

巡視是黨章賦予的重要職責，中央巡視工作領導小組對黨中央負責，巡視工作事項直接報中央決定，各級巡視也都是黨委（黨組）在抓。這是權威性所在。巡視是政治監督，檢查的是被巡視黨組織履行黨的領導職能責任情況；針對的是“一把手”和領導班子，盯的是權力和責任；巡視是綜合監督、再監督，能夠充分利用已有監督力量和成果。這是獨特性所在。巡視是自上而下的組織監督，橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋。這是全面性所在。巡視工作一直在守正創新中深化發展。2023年9月，中共中央政治局會議指出：“實踐證明，巡視是發現和推動解決問題的有效方式，要持續發力、縱深推進?！边@是長期性所在。

黨在不同歷史時期，始終圍繞中心任務賦予巡視新的使命。特別是進入新時代，巡視利劍經過磨礪，指向愈加精準、威力愈加彰顯，有力證明了我們黨完全有能力解決自身存在的問題，實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高。

中國共產黨對巡視制度進行了革命性改造，鍛造了一把全面從嚴治黨的利劍。（中央紀委國家監委網站 韓亞棟）