來源：中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布時間：2026-07-22 09:10:31
今年2月，修訂后的《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)規(guī)定》發(fā)布，進一步細(xì)化規(guī)范國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)行為。安徽省廣德市紀(jì)委監(jiān)委緊盯轄區(qū)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔履職情況加強監(jiān)督檢查，推動依規(guī)依紀(jì)依法履職盡責(zé)。圖為該市紀(jì)檢監(jiān)察干部在市屬國企項目現(xiàn)場了解情況。鄭展鵬 攝
治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。我們黨歷來重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，注重運用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。
習(xí)近平總書記在二十屆中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時指出，“這些年，我們黨厲行法治、依規(guī)治黨，制定、修訂了大量國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)，其中很多指向權(quán)力規(guī)范運行”，強調(diào)“要通過持續(xù)努力，真正把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，有效避免‘牛欄關(guān)貓’、‘紙籠禁虎’，最大限度減少權(quán)力尋租空間”。把權(quán)力關(guān)進制度籠子，必須扭住提高制度質(zhì)量這個關(guān)鍵，錨定制度建設(shè)更加科學(xué)有效持續(xù)發(fā)力，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。
堅持問題導(dǎo)向，突出針對性
習(xí)近平總書記強調(diào)，要扭住提高制度質(zhì)量這個關(guān)鍵，堅持問題導(dǎo)向，基礎(chǔ)主干法規(guī)要補上，作出的規(guī)定要切實管用。不同時期，黨面臨的形勢任務(wù)不一樣，影響黨的先進性和純潔性的問題也不一樣，制度建設(shè)必須堅持實事求是，有什么漏洞堵什么漏洞，有什么問題解決什么問題。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作準(zhǔn)確把握不同階段黨面臨的形勢與任務(wù)、抓住黨的建設(shè)中存在的突出矛盾和問題，針對時弊、完善規(guī)范、健全制度，持續(xù)扎緊制度的籠子。
針對突出問題出臺制度規(guī)定。比如，針對人民群眾反映強烈的作風(fēng)問題，以出臺實施中央八項規(guī)定開局破題，從作風(fēng)入手抓全面從嚴(yán)治黨，推動管黨治黨水平整體提升。又如，修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，推動解決黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全、覆蓋不到位、責(zé)任不清晰、執(zhí)行不力等問題。再如，緊盯重大政策制定、重大工程審批、大額資金安排、干部選拔任用等重要事項，持續(xù)健全授權(quán)用權(quán)制權(quán)相統(tǒng)一、清晰透明可追溯的制度機制。
一項法規(guī)管一方面問題。習(xí)近平總書記指出，“某個法規(guī)就管某一方面的問題，針對性很強。”比如，《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》等，對不同層級、不同類型黨組織的工作進行規(guī)范。又如，《中共中央關(guān)于加強對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》《黨委（黨組）對下級黨組織“一把手”開展監(jiān)督談話工作辦法》《領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)管理規(guī)定》等強化對“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督，具有極強的針對性、實效性。
針對具體問題完善具體規(guī)定。制度規(guī)定內(nèi)容具體、符合實際、實現(xiàn)精準(zhǔn)化，才能解決實際問題。比如，聚焦實踐中的突出問題靶向施治，黨的十八大以來，三次修訂《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，充實違紀(jì)情形，紀(jì)律標(biāo)尺更加清晰。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要從典型案件中查找權(quán)力運行漏洞，補齊制度短板。”修訂后的《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)規(guī)定》聚焦實踐中國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員易發(fā)高發(fā)的廉潔問題，對原有條款進行修改，分7個方面列出58條負(fù)面清單，持續(xù)完善相關(guān)規(guī)定。
堅持務(wù)實管用，增強可操作性
習(xí)近平總書記指出，“建章立制，要堅持系統(tǒng)思維、辯證思維、底線思維，體現(xiàn)指導(dǎo)性、針對性、操作性。既堅持解決問題又堅持簡便易行”。法規(guī)制度不在多，而在精；不在形式花哨，而在務(wù)實管用、簡便易行，確保能夠盯住人看住事。
要義明確，內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)。習(xí)近平總書記指出，“不要搞那種形式主義，寫一堆套話，最后都沒有用，就是湊份子，與其這樣不如不立。每一部法規(guī)文件，質(zhì)量要上去，一個是嚴(yán)謹(jǐn)性，包括文字的精練、準(zhǔn)確，于法周延、于規(guī)周詳，都能體現(xiàn)出來。”比如，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》精準(zhǔn)界定問責(zé)內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式等，避免導(dǎo)致問責(zé)泛化、簡單化。又如，《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)村基層干部的8個“不準(zhǔn)有下列行為”，簡潔明確、清晰易懂。
責(zé)任清晰，主體明確。習(xí)近平總書記指出，“有些法規(guī)制度為什么執(zhí)行不了、落實不下去？就是因為責(zé)任不明確、獎懲不嚴(yán)格，違反了法規(guī)制度怎么懲罰無章可循。要明確責(zé)任主體，確保可執(zhí)行、可監(jiān)督、可檢查、可問責(zé)。”比如，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》從第二章至第六章分別規(guī)定了黨組織請示報告主體、事項、程序、方式以及黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的請示報告事項及方式，并在第七章對監(jiān)督與追責(zé)作出規(guī)定。又如，《黨委（黨組）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》共五章，除了第一章總則和第五章附則外，其余三章分別為責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任落實、監(jiān)督追責(zé)。
化繁為簡，突出重點。制定法規(guī)制度要讓人看得懂記得住做得到。比如，修訂后的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》將原準(zhǔn)則的8個方面52個不準(zhǔn)化繁為簡、突出重點，共8條，針對黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律規(guī)范分別用4條、56個字進行規(guī)定，使廣大黨員、干部一目了然。又如，2015年修訂《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》時，刪除70多條同刑法等國家法律重復(fù)內(nèi)容，堅持紀(jì)法分開，突出黨紀(jì)特色，便于黨員、干部記憶和執(zhí)行六項紀(jì)律。
堅持配套銜接，強化系統(tǒng)性
習(xí)近平總書記指出，“要把比較成熟、普遍適用的實踐經(jīng)驗提煉為制度規(guī)定，使黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面法規(guī)制度相協(xié)調(diào)，下位法規(guī)制度同上位法規(guī)制度相銜接，實體性、程序性和保障性法規(guī)制度相配套，形成整體效應(yīng)。”
制度間協(xié)調(diào)聯(lián)動。制度間協(xié)調(diào)聯(lián)動，才能形成系統(tǒng)化制度體系。比如，在國企領(lǐng)域，《國有企業(yè)管理人員處分條例》《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)規(guī)定》等制度規(guī)范相繼出臺，持續(xù)扎緊國有企業(yè)監(jiān)督監(jiān)管的制度籠子，形成系統(tǒng)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理體系。針對糾治“四風(fēng)”，出臺《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《黨政機關(guān)公務(wù)用車管理辦法》等一系列制度，確保改進作風(fēng)規(guī)范化、常態(tài)化、長效化。
下位法規(guī)制度與上位法規(guī)制度相銜接。上位法有原則性要求，還需要下位法具體細(xì)化落實。比如，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度”。隨后，《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》《關(guān)于進一步規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》這“三個規(guī)定”出臺，從司法機關(guān)外部、司法機關(guān)內(nèi)部和辦案人員自身三個層面阻斷影響?yīng)毩⒐痉ǖ囊蛩兀h(huán)環(huán)相扣、系統(tǒng)發(fā)力。
實體性、程序性、保障性法規(guī)制度相配套。比如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條件、動議、民主推薦、考察、討論決定、任職、交流和回避等實體性和程序性內(nèi)容作出規(guī)定，《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》等一系列監(jiān)督保障法規(guī)配套實施，既明確怎么辦，又明確違反規(guī)定怎么處理，形成完整閉環(huán)。
更加科學(xué)有效地把權(quán)力關(guān)進制度籠子，要持續(xù)深化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，堅持問題導(dǎo)向、做到簡便易行、突出系統(tǒng)集成，增強針對性和有效性，確保法規(guī)制度立得住、行得通、管得牢，更好發(fā)揮制度建設(shè)的治本作用。（中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站 程威）
知識延展丨制度，怎么認(rèn)識
嘉賓
周克軍 重慶市紀(jì)委監(jiān)委法規(guī)室主任
呂永祥 武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心副教授
記者：古人說，“經(jīng)國序民，正其制度。”制度之重要可見一斑，如何認(rèn)識和理解制度的含義？
呂永祥：在《現(xiàn)代漢語詞典》中，“制度”有兩種含義：一是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則，二是在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟、文化等方面的規(guī)范體系。在《辭海》中，“制度”除了具有上述兩種含義以外，還具有“規(guī)格”“格局”的含義。
周克軍：從訓(xùn)詁學(xué)視角看，《說文解字》有言：“制，裁也”，制蘊含節(jié)制、限止、約束、成形之義；“度”，本義是一種測量單位，后來引申出尺度、程度、標(biāo)準(zhǔn)、法度、器量、胸懷等意思。制度合指規(guī)范行為的準(zhǔn)繩，把約束共同生產(chǎn)生活等各方面的規(guī)則固定為可以共同遵守執(zhí)行的秩序。
記者：人們常說的制度有很多，比如，國家制度、社會制度、企業(yè)制度，政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度，考核制度、獎懲制度，等等。制度有哪些主要分類，如何理解黨內(nèi)法規(guī)制度？
呂永祥：制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題。習(xí)近平總書記指出，制度優(yōu)勢是一個政黨、一個國家的最大優(yōu)勢。《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“堅持改革創(chuàng)新，突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”。比如，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，人民代表大會制度是我國的根本政治制度；又如，堅持公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展是我國的基本經(jīng)濟制度；再如，由根本制度和基本制度派生而來的、國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的具體的主體性重要制度，包括我國經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制、法治體系、黨的建設(shè)制度等。
治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。這個“法度”，主要是指以黨內(nèi)法規(guī)為脊梁的黨的制度。認(rèn)識和理解黨內(nèi)法規(guī)制度需把握以下方面：其一，黨內(nèi)法規(guī)制度由擁有法定職權(quán)的黨組織按照民主集中制原則制定，在本質(zhì)上體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志；其二，黨內(nèi)法規(guī)制度在內(nèi)容上規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動，在形態(tài)上表現(xiàn)為規(guī)章制度；其三，黨內(nèi)法規(guī)制度側(cè)重提供行為遵循、設(shè)定權(quán)利義務(wù)、保障正當(dāng)權(quán)益，通過規(guī)則之治來實現(xiàn)有序發(fā)展；其四，黨內(nèi)法規(guī)制度既包括黨內(nèi)法規(guī)，也包括黨的規(guī)范性文件；其五，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)不僅包括形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，還包括高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系等。
周克軍：不同語境中，制度的表現(xiàn)形式也不一樣，但萬變不離其宗，基本意思仍是規(guī)范行為的準(zhǔn)繩和秩序。具體到法規(guī)制度，從形式要件審視，一部完整的制度文本通常涵括四部分內(nèi)容：一是總則，明確立法宗旨、依據(jù)、適用范圍及基本原則；二是分則，劃定行為邊界，厘定權(quán)責(zé)關(guān)系，列明禁止事項及操作流程，具體通過義務(wù)性規(guī)范與禁止性規(guī)范予以細(xì)化；三是責(zé)任，規(guī)定追責(zé)情形、方式、程序及監(jiān)督渠道，系違反制度的懲戒規(guī)則；四是附則，包含名詞釋義、生效日期、解釋權(quán)限、新舊銜接及配套細(xì)則制定授權(quán)等補充事項。
體悟
精準(zhǔn)供給促進精準(zhǔn)約束
習(xí)近平總書記指出，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會流于形式。”黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)緊緊扭住提高質(zhì)量這個關(guān)鍵，針對時弊、突出重點，高質(zhì)量把制度的籠子織密織牢。推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理念方法，為我們結(jié)合本地實際推進建章立制工作、更好發(fā)揮制度效能提供了指南，我們要堅持問題導(dǎo)向，緊盯監(jiān)督管理薄弱環(huán)節(jié)和權(quán)力運行風(fēng)險點補齊制度短板，做到精準(zhǔn)滴灌、精準(zhǔn)約束。
針對特定問題，以“靶向發(fā)力”破解治理痛點。問題是時代的聲音，制度是解決問題的利器，制度供給要緊跟突出問題，有的放矢、靶向發(fā)力、優(yōu)化完善，有什么漏洞堵什么漏洞。我們在實踐中堅持問題導(dǎo)向，把基層聲音、基層經(jīng)驗充分吸收到制度建設(shè)中，制定出臺針對性、操作性強的制度，做到有章可循、有據(jù)可依。比如，我們立足基層監(jiān)督點多線長面廣、人員力量分散等實際問題，因地制宜、精準(zhǔn)施策，制定《銅仁市關(guān)于推動完善基層監(jiān)督體系的指導(dǎo)意見》，統(tǒng)籌發(fā)揮好縣鄉(xiāng)村監(jiān)督資源，推動監(jiān)督從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉(zhuǎn)變。
針對特定對象，以“分類施策”提升制度精度。不同領(lǐng)域、不同群體、不同層級的治理需求差異顯著，制度建設(shè)要分層分類、精準(zhǔn)務(wù)實，“一把鑰匙開一把鎖”，方能管好關(guān)鍵人、管到關(guān)鍵處、管住關(guān)鍵事、管在關(guān)鍵時。在制度設(shè)計中，我們注重體現(xiàn)差異，避免“一刀切”。比如，針對“一把手”監(jiān)督，我們根據(jù)上位法規(guī)制度，提請市委印發(fā)《銅仁市落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任分級提醒談話工作機制》，明確上級“一把手”對下級“一把手”進行分級提醒談話的7種情形和談話方式、談話程序、談話結(jié)果運用、監(jiān)督責(zé)任、保障機制，將抽象的“多提醒”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粡埱逦摹傲鞒虉D”，強化上級“一把手”對下級“一把手”的監(jiān)督。
針對特定事項，以“小快靈”增強制度效能。習(xí)近平總書記指出，“可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強立法的針對性、適用性、可操作性。”我們堅持在特定時期針對一些特殊事項，采用“小切口”方式進行精準(zhǔn)規(guī)范，出臺一些“小快靈”的制度，有力解決了現(xiàn)實急需問題。比如，在群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題集中整治中，我們推動制定出臺《市縣黨委常態(tài)化抓集中整治工作責(zé)任清單制度》和《市領(lǐng)導(dǎo)“四包”集中整治工作機制》，用規(guī)范性文件把領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、包保事項等進行明確，逐項明確“誰來抓、抓什么、怎么抓”，將責(zé)任壓實到具體人、各環(huán)節(jié)，有力推動制度貫徹落實，帶動各方責(zé)任層層壓實、一貫到底。（王劍波作者系貴州省銅仁市委常委，市紀(jì)委書記、監(jiān)委代理主任）
從制定源頭就給制度通上“電”
習(xí)近平總書記指出，“要立規(guī)明矩，把紀(jì)律規(guī)矩立起來、嚴(yán)起來，使各項紀(jì)律規(guī)矩真正成為‘帶電的高壓線’，防止出現(xiàn)‘破窗效應(yīng)’。”加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策，要始終抓好制度建設(shè)質(zhì)量這一關(guān)鍵，從制定源頭就給制度通上“電”，統(tǒng)籌發(fā)揮制度“禁于未然之前”的規(guī)范約束與“禁于已然之后”的剛性懲戒，一體釋放規(guī)范引導(dǎo)、控制約束、警戒告誡和懲罰威懾的綜合效能。
強化制度內(nèi)生剛性。讓制度“帶電”，關(guān)鍵在于制度設(shè)計之初就要堅持要素齊全、權(quán)責(zé)閉環(huán)，同步推進規(guī)范行為、監(jiān)督檢查和剛性問責(zé)，讓制度自出臺就“長牙”“帶電”，避免出現(xiàn)“只有要求沒有問責(zé)、剛性約束力不夠”的先天短板。在常態(tài)長效糾治“四風(fēng)”工作中，我們切身感受到，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》不僅清晰區(qū)分公務(wù)活動中“可為”與“不可為”的行為邊界，更同步配套監(jiān)督檢查流程、追責(zé)問責(zé)情形，把懲戒條款內(nèi)嵌制度條文，實現(xiàn)行為約束與追責(zé)問責(zé)同向發(fā)力，促使制度本身具有令行禁止的震懾力，既讓廣大黨員、干部警醒知止，也便于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。
做好制度配套銜接。實踐中，有的法規(guī)制度僅規(guī)定特定實體性問題，對此，給制度通上“電”，就要做好配套銜接，給制度補齊監(jiān)督、檢查、追責(zé)問責(zé)的配套機制。如果制度僅劃定行為邊界，缺乏配套監(jiān)督法規(guī)銜接聯(lián)動，就容易成為“不帶電的高壓線”，難以保持剛性運行。在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作中，黨內(nèi)法規(guī)以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為主干，配套制定了監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法等保障法規(guī)，實現(xiàn)完整閉環(huán)，彰顯干部選拔任用法規(guī)制度的剛性效力，讓紀(jì)律規(guī)矩立得住、管得嚴(yán)。
激活基層“神經(jīng)末梢”。基層是激活法規(guī)制度的“神經(jīng)末梢”，是保障執(zhí)行一貫到底、落地見效的關(guān)鍵陣地。制度剛性能不能直達(dá)一線，約束力會不會層層衰減，要看基層監(jiān)督懲戒是否同步跟進，配套規(guī)范是否細(xì)化到位。在堅決執(zhí)行上位法規(guī)制度的前提下，基層還可以堅持上下聯(lián)動、因地施策，制定符合實際的配套規(guī)范，確保行為約束與監(jiān)督懲戒始終同部署、同落實。比如，我們在落實《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》中，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，細(xì)化形成區(qū)級層面整治形式主義為基層減負(fù)重點工作任務(wù)清單，重點強調(diào)責(zé)任清晰、主體明確，突出可執(zhí)行、可監(jiān)督、可問責(zé)原則，推動制度在基層帶電發(fā)力、落地生根。（張目 作者系江蘇省南京市鼓樓區(qū)委常委，區(qū)紀(jì)委書記、監(jiān)委主任）